Significado de «control de la constitucionalidad»

1. La Constitución de un Estado (v. Constitución) contiene los principios y el derecho fundamental de su organización y una de las más importantes funciones políticas consiste en evitar que la actuación de los poderes constituidos, inferiores al constituyente que elaboró la Constitución, pueda desvirtuar aquel derecho fundamental. Se trata, en definitiva, de salvaguardar la eficacia de la Constitución y evitar que un desarrollo posterior en leyes particulares implique un falseamiento de sus principios. Es una actividad mantenedora, que contrasta con la netamente creadora del poder constituyente, llamada defensa de la Constitución por Cari Schmidt o guarda de la Constitución por C. J. Friedrich.
   
   
   La tendencia clásica en los países anglosajones, Inglaterra y Estados Unidos ha sido confiar esta misión a los Tribunales de Justicia, pese a su acusado carácter político. Los tribunales declaraban anticonstitucionales aquellos actos o preceptos que, al ser aplicados, demostraban la infracción de un derecho reconocido en la Constitución, y se limitaban a no aplicarlos. No ha ocurrido lo mismo en los países continentales europeos, como hemos de ver posteriormente.
   
   
   La constitucionalidad no es más que la conformidad con el orden jurídico fundamental de todos los actos emanados de los órganos y funcionarios del Estado y, singularmente, de las leyes. Así como hay control de la legalidad de la actuación administrativa mediante los tribunales contencioso-administrativos o de la actuación fiscal mediante los recursos económico-administrativos, se trata de fiscalizar la actuación del órgano legislativo respecto de la Constitución. Los textos constitucionales modernos establecen normas en las que se declara la nulidad de las leyes que sean contrarias a la Constitución. La Constitución china de 1947, la japonesa de 1946, la nicaragüense de 1948 y la irlandesa de 1937 consagran preceptos en este sentido, pero su valor sería escaso o nulo de no establecerse el órgano adecuado para la efectividad del principio.
   
   
   Históricamente la función ha revestido las formas más varias y ha sido asumida por órganos diversos. El eforato en Esparta y el Senado Romano son los antecedentes que suelen citarse en la materia. A lo largo del siglo xix dos órganos acostumbran a compartir esta función cuantas veces, más o menos inconscientemente, se la instituye; el Senado y el Monarca, concebido éste como poder moderador o neutro, según la doctrina de Constant que tan interesante desarrollo tuvo en España y Alemania. La actitud moderna tiene su origen en los pueblos anglosajones y especialmente en Estados Unidos. Doctrinalmente su origen se halla en Inglaterra, especialmente en Edward Coke y legalmente en el «Agreement of the people» y el «Instrument of Government», ambos de la época de Cromwell. En la práctica se fija en el año 1803 después de la famosa sentencia del 24 de febrero dictada por el Tribunal Supremo norteamericano (caso Marbury-Madison), en la que fue ponente el juez Marshall. En ella se declaró anticonstitucional la llamada Judiciary Act de 1789. La doctrina Sentada en la célebre resolución podía centrarse en tres puntos: Un acto legislativo contrario a la Constitución no es Ley, ya que, siendo la Constitución una ley superior no alterable por los métodos ordinarios, un acto contrario a ella repugnaría a su propia esencia. El deber judicial es aplicar la ley al caso concreto, pero, si dos leyes están en conflicto, el tribunal debe decidir la aplicación de una u otra. Si una ley está en oposición a la Constitución y ambas son aplicables al caso particular, el tribunal tiene que determinar cuál de estas reglas en conflicto es la que rige el caso. Tal es la esencia del deber judicial. Y en el caso de ese conflicto, siendo la Constitución superior a cualquier acto ordinario de la legislatura, es evidente que ella debe regir el caso. Aparte de esos dos fundamentos, del carácter fundamental de la Constitución y del deber de la función judicial, se invocaban algunos preceptos de la propia Constitución americana que hacían posible la construcción de la revisión judicial como un poder implícito en ella.
   
   
   A partir de ese momento el control jurisdiccional de la constitucionalidad en los Estados Unidos es de una gran importancia. Los tribunales no proceden por su propia iniciativa, sino que su actuación se ha de derivar de la aplicación de la ley a un caso concreto de litis. Es facultad no sólo del Tribunal Supremo, sino de todos los Tribunales, desde el más alto al más. bajo. Los Tribunales federales deciden sobre la constitucionalidad de las leyes del Estado o de la Federación que puedan estar en contradicción con la Constitución Federal; los de los Estados sobre las leyes de los mismos en conflicto con su Constitución o con la Federal y sobre las leyes federales en colisión con la Constitución federal. Dado el carácter vinculante de las decisiones del Tribunal Supremo, el hecho de declarar éste la inconstitucionalidad de una ley sirve de precedente a la actuación de los demás y, prácticamente, equivale a su anulación. Hasta 1936 el Congreso había aprobado unas 25000 leyes y resoluciones y hasta entonces el Tribunal Supremo se ha pronunciado en 75 casos por la inconstitucionalidad y en ellos ha') anulado 8 leyes federales y declarados nulos 84 preceptos. Durante el primer mandato del presidente Roosevelt la introducción del New Deal para hacer frente a los graves problemas económicos y sociales planteados por la crisis de 1929 llevaba consigo un intervencionismo económico reflejado en diversas leyes que el Congreso aprobó y que la Corte Suprema declaró inconstitucionales por considerar que el Congreso no podía delegar en el presidente poderes recibidos directamente del pueblo. Muy recientemente, debido a los conflictos raciales acaecidos en el Estado de Arkansas, la Corte declaró anticonstitucional la segregación racial en los centros de enseñanza. Tal importancia ha tenido esta función judicial en Estados Unidos que ha llegado a decirse que se vivía bajo el gobierno de los jueces y que la Constitución americana es lo que dicen los jueces, hiperbolizando su labor a través del control constitucional.
   
   
   El ejemplo americano es singular, pero la función de control se ha desarrollado en casi todos los Estados, aunque adoptando diversos sistemas que exponemos en síntesis.
   
   
   1) Sistema judicial. Es el americano expuesto, que fue seguido por algunas Constituciones europeas, como la griega de 1927, la rumana de 1923 y la portuguesa de 1933. Varios países asiáticos siguen en sus Constituciones vigentes el criterio judicial. Este tiene dos variantes: la ya apuntada en Norteamérica y generalmente seguida, en que el control se produce por vía de excepción, es decir, como consecuencia de un litigio previo, y otra versión, por vía de acción, según la cual el afectado por la ley que considera inconstitucional puede acudir al tribunal para que la anule. Este segundo sistema, si bien sólo aplicable a las decisiones de autoridades cantonales, existe en Suiza desde una ley de 1874.
   
   
   2) Sistema del tribunal especial. El sistema judicial tiene no pocos detractores, especialmente porque considera que atribuir la función a los tribunales ordinarios pugna con el principio de división de poderes y, de otro lado, encomienda a la jurisdicción una función política cual es la interpretación de la Constitución. Dada la importancia política de tal función, parece adecuado confiarla a órganos igualmente políticos y así aparecen los Tribunales de Constitucionalidad. Este sistema fue defendido por Sieyès e inaugurado por la Constitución Consular francesa de 1799.
   
   
   Hoy se halla extendido por todo el mundo con uno u otro nombre, a ejemplo de la Constitución austríaca de 1920, que creó un Tribunal de Garantías Constitucionales, de composición mixta. La Constitución española de 1931 estableció un Tribunal con idéntica denominación, integrado por un presidente designado por el Parlamento, el presidente del Alto Cuerpo Consultivo de la República, el presidente del Tribunal de Cuentas, dos diputados elegidos por las Cortes, un representante de cada una de las regiones españolas, dos miembros de los Colegios de Abogados y cuatro profesores de las Facultades de Derecho; conocía del recurso de insconstitucionalidad de las leyes y otro recurso de amparo de garantías individuales; podían acudir el Ministerio Fiscal, el Gobierno, jueces y tribunales en ciertos casos, las regiones y toda persona individual o colectiva, aunque no hubiese sido directamente agraviada. La vigente Constitución italiana previene un Tribunal de Constitucionalidad integrado por quince jueces; un tercio nombrado por el presidente de la República, otro tercio por el Parlamento en sesión conjunta y otro por las Supremas Magistraturas ordinaria y administrativa. Conocerá de las controversias relativas a la legitimidad constitucional de las leyes y de los actos que tengan fuerza de ley, acordados por el Estado y por las regiones. Cuando el Tribunal declara la ilegitimidad constitucional de una ley o de un acto que tenga fuerza de ley, la norma deja de tener vigencia al día siguiente de la publicación de la decisión.
   
   
   La Ley fundamental de la República Federal Alemana de 23 de mayo de 1949 establecía en su artículo 92 el Tribunal Constitucional Federal, cuya competencia abarca especialmente la integración de la Ley Constitucional, las divergencias de opiniones o de dudas sobre la compatibilidad formal y material, bien del derecho federal o del derecho de un territorio con la ley fundamental, bien del derecho del territorio con otro elemento del derecho federal, solicitud del Gobierno federal, del Gobierno de un territorio o de un tercio de los miembros de la Dieta federal y otras cuestiones de índole constitucional. Sobre el procedimiento de inconstitucionalidad se contienen diversas normas en los artículos 100 y siguientes de la citada ley fundamental alemana. Aparte de estas Constituciones el sistema, con unas u otras variantes, se halla en otras modernas como la tailandesa de 1949. En su composición se mezclan criterios jurídicos y políticos, que se acusan singularmente en la procedencia de sus miembros.
   
   
   3) Sistema legislativo. En este tercer sistema el control de la constitucionalidad queda encomendado al propio órgano legislativo; ejemplo típico ha sido la Constitución francesa de 1790 y posteriormente la de 1946. También se adoptó por la de Weimar de 1919 y es seguido por las vigentes en Bulgaria, Hungría, Yugoslavia y gran número de países hispanoamericanos. La justificación del sistema radica en que, siendo la ley expresión de la voluntad del pueblo, ésta sólo se refleja en las propias Asambleas legislativas y atribuir el control a órganos distintos significa concederle un poder superior al del Parlamento, único órgano que procede de la elección popular; ello significaría un grave quebranto de la voluntad nacional. En su contra tiene este sistema su probada ineficacia, pues se hace del parlamento juez y parte en la causa revisionista. De ahí su abandono en general y sus matices, donde subsiste, tienden precisamente a evitar este escollo. La Constitución francesa de 1946 estableció un sistema original; creó un Comité de Constitucionalidad que preside el presidente de la República y se integra por los presidentes de la Asamblea Nacional y el del Consejo de la República, siete miembros de la citada Asamblea Nacional y tres miembros del Consejo de la República; este Comité examina si las leyes votadas por la Asamblea Nacional suponen una reforma de la Constitución; en caso afirmativo son devueltas a la Asamblea para nueva deliberación; si el Parlamento mantiene su voto, pese al parecer del Comité, entonces es preciso reformar la Constitución con arreglo al procedimiento que en ella se establece.
   
   
   En la doctrina se han puesto de relieve las ventajas e inconvenientes de cada uno de estos sistemas; el problema en el fondo es muy simple; asegurar la sumisión de los gobernantes a la idea del Derecho que deben servir y que la Constitución representa y especialmente la subordinación de las leyes ordinarias a las constitucionales; lo difícil es un procedimiento que sea eficaz e imparcial en sus determinaciones de control. Smith, en una famosa obra, creía en la conveniencia de encomendar la defensa de la Constitución a un órgano neutro, especialmente en los sistemas de partidos, que sería el jefe del Estado.
   
   
   También las Constituciones suelen contener otro tipo de preceptos que los indicados para atender a su guarda; la suspensión de las garantías formales que contienen, los estados de excepción o dictadura que previenen, tienen esa misma finalidad: restablecer la situación en que puedan funcionar con un mínimo de normalidad institucional. La función de control constitucional puede cumplir indirectamente otros fines que la guarda formal del texto fundamental; frenar la iniciativa legislativa, evitar abusos del Parlamento, aunque en la práctica es fácil encontrar medios de sortear dicho control o superarlo. La política de Roosevelt respecto de la Corte Suprema, tras las primeras declaraciones de inconstitucionalidad de las leyes del New Deal, colocando en ella magistrados adictos, es un buen ejemplo. De otro lado el control de la constitucionalidad tiene unos límites reales evidentes; cuando al correr del tiempo, nuevos hechos e imperativos anuncian una normalidad que contrasta con la normatividad constitucional, de nada puede valer dicho control; sólo la sustitución de la Constitución puede establecer un nuevo orden y, dentro de él, un nuevo control.

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