Significado de «Derecho Administrativo»

1. En la elaboración del concepto del Derecho administrativo la doctrina científica, atendiendo a la materia que constituye su objeto, ha ensayado distintas definiciones que trataremos de perfilar a continuación.
   
   Es clásico el criterio que, al referir el Derecho administrativo al Poder ejecutivo, lo define como un conjunto de preceptos jurídicos aplicables al órgano ejecutivo del Estado. Esta tendencia parte de la idea de que Poder ejecutivo y Administración son una misma cosa. Pero el estado actual de las ideas no es favorable a este concepto por la falta de coincidencia entre Administración y Poder ejecutivo. En efecto, ni la obra administrativa se agota en la ejecución de las leyes ni la Administración es obra sólo del Poder ejecutivo.
   
   Una segunda tesis sostiene que el Derecho administrativo es el Derecho que regula las relaciones entre los particulares y el Estado. Pero aunque sea exacta la afirmación de que en la relación jurídico-administrativa uno de los sujetos por lo menos ha de ser la Administración, este concepto no expresa la última diferencia. La idea de relación entre los ciudadanos y el Estado no es privativa del Derecho administrativo, sino que pertenece a todas las ramas del Derecho público interno. El Derecho procesal, el penal y el político regulan también relaciones entre el Estado y los ciudadanos. Y por otra parte el Derecho administrativo no se agota en la relación Estado-ciudadano, sino que regula también las que vinculan al Estado con sus órganos.
   
   Modernamente un sector muy destacado de la doctrina invoca el servicio público como soporte de la definición del Derecho administrativo y en atención a esta idea lo define como el conjunto de normas que rigen los servicios públicos. Sin desconocer lo que hay de verdad en esta definición, pues sabido es que el Estado moderno se configura como una gran empresa que provee a la satisfacción de las necesidades colectivas, también es cierto que la obra administrativa no siempre cristaliza en un servicio público.
   
   Por último es hoy corriente definir nuestra disciplina como el Derecho regulador de la actividad total del Estado. Este concepto parte de la idea de Administración como el Estado en acción. Se contrapone esta noción del Derecho administrativo al Derecho constitucional como se enfrentan o, contraponen las ideas de actividad y estructura. Conviene, sin embargo, depurar más el concepto. Si por un lado tiene el límite de lo constitucional, por otro existen también funciones o actividades del Estado que escapan a la idea de administración, pues sólo pueden calificarse de administrativas en su sentido propio las que tienden a la satisfacción de las necesidades públicas. Pero como a la par que el Estado tienen encomendado este cometido otros Organismos o Entidades públicas, de aquí que, sintetizando, podamos definir esta disciplina como el conjunto de normas que rigen la actividad del Estado y de las demás entidades públicas enderezada a satisfacer las necesidades colectivas.
   
   Conviene, sin embargo, aclarar que la Administración pública viene consagrada a una doble tarea: la que se propone la satisfacción de las necesidades públicas y la que se propone la realización de su vida privada. En este segundo aspecto la Administración se comporta en sus relaciones con los ciudadanos en un plano de igualdad. En estos casos, ausente el fin público inmediato, quedan sometidos los vínculos jurídicos que contraiga a las normas comunes del Derecho privado. En cambio, cuando, comportándose como entidad pública, persigue la satisfacción de las necesidades de esta naturaleza, pone a contribución su prerrogativa de imperium y se enfrenta con los administrados en un plano de supremacía. Entonces las relaciones que contraiga escapan a las normas comunes del Derecho privado y entra en juego el Derecho administrativo. En suma, solamente el Derecho que regula las relaciones de la Administración en su actuación soberana es propiamente Derecho administrativo. El Derecho administrativo es, pues, una rama del Derecho público.
   
   Si partimos de esta idea, pronto se echan de ver los puntos de contacto que forzosamente habrá de tener con las ciencias políticas, por un lado, y con las demás ramas del Derecho público, por otro. Además, en su consideración de ciencia jurídica, mantiene relaciones, aunque no tan estrechas, con las diferentes ramas del Derecho privado. Y por último, atendiendo al fin que la Administración persigue, se ve una acusada vinculación a otras ciencias no jurídicas como la Economía política, la Estadística, la Sociología y las ciencias físicas y naturales.
   
   Consideración aparte merece el estudio de las relaciones entre el Derecho administrativo y la llamada Ciencia de la administración. No hace muchos años que se viene hablando de esta nueva ciencia. No obstante, está aún en discusión el problema de su existencia como disciplina independiente, pues, cuando se trata de señalar los límites entre ambas ciencias, la doctrina apunta distintos criterios de diferenciación, ninguno de los cuales goza de aceptación plena. Un destacado sector apunta que el contenido del Derecho administrativo es la ley y el de la ciencia de la administración la doctrina racional. Otros autores ven en el primero la ciencia que se ocupa de la organización administrativa y en la segunda la que trata de la acción. En nuestro sentir, no cabe duda que en la acción administrativa cabe distinguir dos aspectos: uno el propiamente jurídico (conjunto de normas de Derecho que estructuran la organización y funcionamiento de la Administración); y otro no jurídico (llámese social, técnico, etc.), formado por un complejo de conocimientos de la más variada índole (históricos, económicos, estadísticos, políticos, sociales y pedagógicos), que la Administración necesita poner a contribución para el logro de sus fines. Ahora bien, pensar que esta serie de disciplinas de la más variada naturaleza están dotadas de la necesaria unidad para integrarse en la llamada Ciencia de la administración, nos parece una idea equivocada. Tal vez, dicho sea sin otro ánimo que el de conjeturar, si llegara el día en que se reunieran determinados aspectos de aquellas disciplinas bajo el denominador común del servicio o la función pública, acaso entonces llegara a ser fecunda la autonomía de la Ciencia de la administración.
   
   Cuando se aborda el estudio del Derecho administrativo no puede silenciarse el modo cómo se manifiesta, o dicho en otras palabras, el tema de las fuentes. La palabra fuente en sentido figurado o metafórico quiere decir tanto como la razón primera de una cosa. Con referencia al Derecho objetivo cabe afirmar que su fuente está en la sociedad y en último término en el hombre mismo, protagonista de todos los fenómenos sociales. Pero para el objeto de nuestro estudio no nos interesa tanto el origen del Derecho como las formas en que el Derecho se manifiesta.
   
   El estudio general de las fuentes no es incumbencia del Derecho administrativo; por ello hemos de limitarnos aquí a prestar atención a las peculiaridades que suscita al estudiarlo desde este marco parcial.
   
   Es clásica la clasificación de las fuentes en directas (ley y costumbre) e indirectas (jurisprudencia, principios generales del Derecho, Derecho científico, equidad, Derecho comparado, etc.).
   
   La ley administrativa es una ley de contenido. Quiere decirse con ello que ni el proceso de su elaboración, ni su forma, ni sus caracteres difieren en nada de las demás leyes. Si queremos investigar la naturaleza de una ley, forzosamente hemos de atender a su contenido. Se habla en la doctrina de ley en sentido material y ley en sentido formal. En el primer aspecto es corriente definirla como la norma escrita, general, obligatoria, abstracción hecha de cuál sea el poder del Estado de donde emana. La ley material es una ley de contenido. La ley formal, en cambio, es una ley de procedencia y así se define como la norma emanada del poder legislativo del Estado. Esta distinción, sin embargo, no tiene sentido en un sistema político presidido por una rigurosa división de poderes, ni tampoco en aquel otro en que todos los del Estado se hallan concentrados en la misma mano. Presupone, por el contrario, que la facultad de legislar no sea monopolio exclusivo del Poder legislativo. Los sistemas políticos modernos se organizan sobre la base de una división de poderes atenuada, de forma que, aunque la facultad de dictar leyes sea facultad preponderante de los órganos que ostentan el Poder legislativo, excepcionalmente, por razones de urgencia, esta función le compete también al Poder ejecutivo. Pero nos engañaríamos si creyéramos que todas las disposiciones emanadas de este Poder son administrativas. Ya quedó sentado que la ley administrativa no tiene su peculiaridad en la procedencia sino en el contenido. Además de esta facultad legislativa que excepcionalmente asiste al Poder ejecutivo, está dotado con carácter ordinario de la llamada potestad reglamentaria, que da lugar a los reglamentos, la fuente más peculiar e interesante del Derecho administrativo.
   
   La costumbre ocupa el segundo lugar en el rango de las fuentes. Es corriente definirla como el consentimiento tácito del pueblo, inveterado por su largo uso. O la manifestación espontánea de la conciencia popular con ánimo de crear Derecho. Así como la ley es la expresión reflexiva y escrita del Derecho, elaborada por los poderes del Estado, la costumbre es un Derecho vivido, elaborado espontáneamente por el pueblo.
   
   Sin embargo, no podemos dejar de preguntarnos: ¿Es la costumbre fuente del Derecho administrativo? Debemos destacar dos aspectos de la costumbre según que la contemplemos como fuente indirecta en cuanto inspiradora de la ley o como fuente directa a falta de ella, al lado de ella o contra ella. En el primer aspecto no puede desconocerse el influjo de la acción consuetudinaria, pues, en último término, el Derecho es un producto de formación social; por eso ha podido afirmar un destacado autor que la costumbre es el espejo donde el legislador debe ver los principios que han de inspirar las leyes.
   
   Más discutido es el problema de su rango como fuente directa. Un nutrido sector de la doctrina le niega esa categoría, aduciendo que la obra del Derecho administrativo es de creación legal; que las instituciones del Derecho administrativo no tocan de cerca al pueblo; que éste no administra sino que se deja administrar; y que, en consecuencia, no hay lugar hábil en la vida administrativa para que la conciencia popular haga el acto de presencia que hace, por ejemplo, en la vida civil. Otros autores destacan su significación como fuente del Derecho administrativo, pero advierten que, como la intervención de los administrados en la vida pública es muy limitada, las ocasiones para significar sus convicciones jurídicas son mucho más limitadas que en los dominios del Derecho privado. En todo caso, si es admisible la costumbre ad legem y praeter legem, no se puede admitir la contra legem.
   
   Al lado de la costumbre en la forma estudiada, esto es, como actos del pueblo, existen los llamados usos, prácticas o precedentes que constituyen el modo habitual o reiterado de comportarse la Administración por medio de los funcionarios frente a una determinada cuestión. Son, pues, actos de funcionario. Ante esta realidad nos preguntamos si estos usos son verdaderas fuentes. La doctrina sostiene opiniones contradictorias. La que parece más fundada es contraria a su estimación como fuente, a no ser que hayan sido sometidos al control jurisdiccional o estén en consonancia con lo expresamente previsto en las normas legales, lo que equivale a negarle valor como fuente.
   
   La jurisprudencia en su aspecto de fuente es el modo constante y reiterado con que se pronuncian las autoridades y tribunales frente a un determinado problema de Derecho. O el conjunto de resoluciones uniformes. Como queda apuntado, la jurisprudencia administrativa se manifiesta en forma de resoluciones o sentencias. Las primeras emanan de las autoridades gubernativas y llevan el nombre de jurisprudencia administrativa, o más propiamente gubernativa; las segundas proceden de los tribunales y se denominan jurisprudencia contenciosa.
   
   Es indudable que la jurisprudencia no constituye fuente directa del Derecho. Su cometido no es elaborar disposiciones de carácter general, sino con referencia al caso debatido, declarar derechos subjetivos. Ello, empero, no significa que se desconozca su extraordinaria importancia como fuente indirecta, mediata o interpretativa, pues, como afirma un prestigioso autor, los jueces edifican sistemas técnicos de reglas constructivas que vienen a ser, dentro de los límites de la ley, como una expansión de ella.
   
   Los principios generales del Derecho son verdades universales a modo de axiomas jurídicos que inspiran a la ley. En este aspecto hay que reconocer el poderoso auxiliar que representan en la elaboración y aplicación de la ley.
   
   El Derecho científico es la llamada fuente de conocimiento, de valor inestimable como fuente indirecta. Es una constante en el proceso histórico de la elaboración de la ley el fenómeno de precedencia del Derecho científico. Toda innovación en los sistemas legislativos verdaderamente seria y honda ha ido precedida siempre de un movimiento doctrinal adelantando los principios y definiciones de las instituciones. Además, después de elaborada la ley, constituyen una ayuda para el intérprete la glosa y comentarios que la doctrina científica le dedica. De aquí su extraordinario interés como fuente indirecta.
   
   Es sabido que las formas de manifestación del Derecho son tres, que corresponden a tres estadios de la evolución histórica, a saber: la consuetudinaria, la compilada y la codificada. La primera, como ya quedó apuntado, corresponde a la costumbre y no responde a ningún orden ni sistema. La segunda consiste en una agrupación de leyes que obedecen a un orden cronológico o sistemático, pero referido no a un ordenamiento jurídico en particular, sino que incluye en su seno leyes de muy variada naturaleza. La tercera constituye un cuerpo de leyes sistemático referido a una rama determinada del Derecho.
   
   No corresponde a este lugar el estudio de la labor codificadora realizada a lo largo del siglo xix ni tampoco ponderar las ventajas de la codificación. Contemplamos aquí solamente dos cuestiones de estricto Derecho administrativo. Puesto que está por realizar la obra codificadora, nos preguntamos: ¿Es posible la codificación de estas leyes? Y, dado que lo fuera, ¿es oportuna?
   
   La primera pregunta es contestada de manera diversa por los autores:
   
   
   a) Tesis negativa. Aduce en esencia dos razones: una, la extraordinaria frondosidad del Derecho administrativo; otra, su extraordinaria movilidad. En efecto; ninguna otra disciplina ofrece tan abundante proliferación de disposiciones, consecuencia obligada de su vasto campo de acción. Por otra parte tienen aquí pleno significado los argumentos de la escuela histórica contrarios a la codificación: si el Derecho administrativo es una categoría que cambia a cada instante, reducirlo a un Código, cuerpo estático, significa o coartar su natural evolución o realizar una obra inútil. Porque, una de dos, o la codificación inmoviliza el Derecho administrativo, en cuyo caso es contraproducente; o, a su pesar, sigue produciéndose y en tal hipótesis las disposiciones nuevas desbordan al Código y ponen en evidencia su inutilidad.
   
   
   b) Posición afirmativa o favorable a la codificación. En nuestros días se observa una decidida tendencia favorable a la codificación avalada por las particulares circunstancias que hoy caracterizan al Derecho positivo últimamente elaborado. Se propende en todos los países a regular la materia administrativa en forma de leyes, y toda ley, singularmente en los días que corren en que la técnica legislativa ha adquirido un acusado perfeccionamiento, entraña un verdadero sistema de coordinación entre sus disposiciones.
   
   Los partidarios de la codificación replican, frente a la primera razón negativa, que, en Francia, la multiplicidad de disposiciones civiles no estorbó la formación de un Código; y frente al segundo de los argumentos, que en el Derecho administrativo, como en todo Derecho, hay un elemento fijo integrado por principios y normas generales y otro variable y contingente. Ninguna razón impide que sea sometido el primero a la obra codificadora.
   
   Si partimos de la posibilidad, al menos en un aspecto parcial, de codificar el Derecho administrativo, las ventajas que traería aparejadas su realización serían inestimables considerando el actual estado de dispersión del Derecho positivo, no obstante los plausibles esfuerzos que en orden a sistematización y agrupación normativa se han dirigido en los últimos tiempos. Véase Fuentes del Derecho.

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