Significado de «división de poderes»

1. Se conoce con este nombre en teoría política una famosa doctrina expuesta esencialmente por el autor francés Charles Secondant y de la Brede, barón de Montesquieu, en su obra El espíritu de las leyes, publicada en 1748, en la que mantuvo que para la existencia y mantenimiento de la libertad política era necesario que los poderes del Estado estuviesen divididos y equilibrados entre sí. La teoría, así formulada, pasó a todas las constituciones de fines del siglo xviii y de todo el xix como una de las garantías esenciales de la libertad ciudadana y su aceptación ha sido universal, aunque haya sufrido muy, diversas interpretaciones.
   
   En el Estado deben de existir tres tipos fundamentales de autoridad: a) la de los organismos especialmente encargados de elaborar las leyes generales aplicables a los ciudadanos o poder legislativo; b) organismos cuya misión consista en llevar a efecto el objeto de las normas establecidas por el poder legislativo y cuya competencia es determinada por aquéllas; es el llamado poder ejecutivo; c) organismos, por último, que resuelvan las disputas bien entre los ciudadanos, bien entre éstos y el poder ejecutivo; es el llamado poder judicial. Se ha sostenido desde épocas muy antiguas que estos tres poderes debían estar separados lo mismo en sus funciones que en las personas que las realizan, pero Montesquieu elevó esta separación o división a piedra angular de la libertad política de los ciudadanos de todo Estado.
   
   Un autor como Burdeau sostiene que el régimen monocrático corresponde a épocas pre-estatales de poder y ello es inevitable, pues el poder está individualizado porque la propiedad del mismo está subordinada a las cualidades personales del jefe y es inconcebible que muchas personas respondan simultáneamente a las condiciones que permitan reconocer en ellas a los titulares del poder. La autoridad, cuando es única, ejercida individual o colectivamente, constituye para los gobernados un riesgo de arbitrariedad; el hombre o el órgano detentador del poder están expuestos a obrar si no por fines personales, al menos sin tener en cuenta la voz del grupo. Históricamente, sin embargo, no han sido estas consideraciones teóricas las que han provocado la desaparición de las monocracias. La multiplicación de los órganos gubernamentales ha sido la consecuencia del reconocimiento del derecho del pueblo a participar en la gestión de los asuntos públicos; la Cámara de los Comunes en Inglaterra y los Estados Generales de Francia son ejemplos de ello.
   
   Es indudable que la distribución del poder del Estado entre diversos órganos encomendando a cada uno funciones específicas, responde a un principio de división del trabajo, de lógica, de economía e incluso de sentido común. Históricamente, en grupos políticos de cierta importancia y al margen de toda teoría, las funciones y poderes del Estado se encuentran repartidos entre varios órganos o autoridades, aunque dependan totalmente de un centro exclusivo de poder. La teoría de la división de poderes, entre otros aspectos, fue la que dio a esta distribución un alcance y una intensidad políticas de las que había carecido y puede decirse que nadie, antes de Montesquieu, llegó a esta formulación y que después nada se ha aportado, salvo retoques o cuestiones puramente accidentales, a lo esencial de su construcción.
   
   Montesquieu en su libro citado, El Espíritu de las leyes, expone la teoría en el Libro XI al tratar de la libertad política en sus relaciones con la Constitución y en el capítulo referente a la Constitución de Inglaterra. Permaneció en este país durante veinte años observando el funcionamiento de sus instituciones y llegó a la conclusión —que generalizó al formularla— que en todo país existían tres poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de las que dependen del Derecho civil. El primero está encargado de elaborar las leyes, bien para siempre o temporales y de corregir o derogar aquellas anteriores. Por el segundo el Estado hace la paz o la guerra, recibe y envía los embajadores, establece la seguridad y el orden. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre los particulares. Considera Montesquieu que la libertad política de los individuos consiste en la tranquilidad de espíritu que proviene de la opinión que cada uno tiene de su seguridad y para ello es precisa la existencia de una separación y un equilibrio entre esos tres poderes. Parte del hecho de que todo aquél que detenta un poder, tiende al abuso y por ello es preciso que los tres se coloquen en manos diferentes. Si un órgano o persona detentase al mismo tiempo el poder legislativo y el ejecutivo no existiría libertad, porque una ley tiránica, sería tiránicamente aplicada; si detentase el legislativo y el judicial o los tres juntos, la libertad sería nula. Por ello al separar los poderes, si uno de ellos tiende a abusar, restan los otros dos que podrán constituir el freno. El abuso de los tres simultáneamente parece descartado porque mutuamente se neutralizarían en su acción, por lo que están obligados a mantener un equilibrio que permita desarrollar su acción y consiguientemente asegurar la libertad política de los ciudadanos. En definitiva, un poder frente a la acción abusiva de otro podía obstaculizar la acción de ambos y la necesidad de marchar les obligaría a hacerlo de acuerdo. Este sistema de frenos y contrapesos representa una concepción mecánica del funcionamiento del Estado y alcanzó un éxito fulminante inmediatamente de su formulación. Una idea que confiesa tomada de una representación histórica concreta, Inglaterra a principios del siglo xviii, la presenta como la pura e inmediata representación de la idea constitucional garantizadora de la libertad política de los ciudadanos y aun es muy problemático que realmente refleje la realidad de la estructura política inglesa del tiempo a que se refiere.
   
   En la historia del pensamiento político y por lo menos desde Aristóteles, han existido consideraciones sobre este punto y parece haber sido un postulado de la filosofía política que en todo Estado bien ordenado los tres poderes debían estar separados unos de otros, tanto por lo que se refiere a las funciones como en cuanto a las personas que los integran. Aristóteles en su Política afirmaba que en todos los Estados hay tres elementos: el deliberativo, el ejecutivo y el judicial, los que revestían distintas formas según las constituciones. Polibio, al referirse a Roma, destacaba que el Gobierno de la República romana estaba refundido en tres cuerpos y entre ellos tan balanceados y bien distribuidos los derechos que ninguno, aunque sea romano, podrá decir si el Gobierno es aristocrático, democrático o monárquico. Y con razón, porque si atendemos a la potestad de los cónsules se dirá que es absolutamente monárquico o real; si a la autoridad del Senado, parecerá que es aristocrático y si al poder del pueblo, se juzgara que es Estado popular. Ninguno de estos autores le otorga a la distinción un matiz o significado político, ya que se limitan a constatar hechos reales. Ya en autores medievales, apunta esa trascendencia política. Marsilio de Padua distinguía dos poderes: legislar y ejecutar; el primero correspondía al pueblo y el segundo al rey, tesis revolucionaria para la época en que fue expuesta. Juan Bodino sostuvo la existencia de un poder judicial independiente y separado del legislativo y ejecutivo, criterio éste de la independencia judicial que existió pronto en Inglaterra y que pesó en la admiración de Montesquieu por la realidad política inglesa, preocupado quizá por la falta de independencia existente en Francia. El antecedente directo de la doctrina se halla en el inglés John Locke (1632-1704) teórico de la revolución de 1688, que la expone en su obra sobre el gobierno civil al entender que en las monarquías bien ordenadas están separados el legislativo, poder supremo pero no arbitrario, y el poder ejecutivo, que cuida constantemente de la ejecución de las leyes elaboradas y sostener su fuerza, y un tercer poder que denomina federativo, al que le asigna el poder de hacer la guerra y la paz, suscribir alianzas y ligas y ordenar las transacciones con las personas y comunidades fuera de la Commonwealth; por último situaba un cuarto poder, que llama de prerrogativa, para designar aquellas facultades que residualmente se ejercen por la Corona. No desarrolló la verdadera esencia de la división de poderes, en opinión de Gettell, pues afirma la superioridad del legislativo según la corriente de la época y somete a él a los restantes, no establece mecanismos para asegurar un equilibrio entre esos poderes que asegure la moderación. El también inglés, Blackstone escribía que en los gobiernos tiránicos la suprema magistratura o sea el derecho de hacer y aplicar las leyes está atribuido al mismo y único hombre o al mismo y único grupo de hombres y donde quiera que esos dos poderes están unidos, no puede haber libertad pública.
   
   El éxito en los países continentales y en América del Norte, fue fulminante, tanto en la teoría como en la práctica constitucional. El constitucionalismo europeo hizo del principio uno de sus dogmas, desde el momento en que fue recogido en el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789, pasando expresa o tácitamente a todas las constituciones, sin percatarse que la doctrina formulada por Montesquieu estaba inspirada en la realidad política inglesa de un momento histórico determinado, cuyas circunstancias eran completamente diferentes a las de la Europa continental y pretendieron imitar su esquema a partir del siglo xviii, con la particularidad de que mientras Inglaterra se fue adaptando a las nuevas circunstancias con la cautela que permitía su flexible constitución, los Estados europeos mantuvieron el dogma de modo radical empeñados en copiar el sistema de Montesquieu. La influencia en la Constitución norteamericana es absoluta hasta el extremo de asegurar que toda ella está basada en una rígida separación de los poderes. Madison confesaba la inspiración directa en Montesquieu y en las constituciones de muchos de los Estados confederados se recoge la teoría, utilizando casi las mismas palabras del autor francés. La de Massachusetts textualmente decía: «En el Gobierno de esta comunidad el departamento legislativo no debe ejercer nunca los poderes ejecutivo y judicial; el ejecutivo no debe nunca ejercer los poderes legislativo y judicial; el judicial no debe ejercer los poderes legislativo y ejecutivo a fin de lograr el gobierno del Derecho y no el gobierno de los hombres.»
   
   A partir de aquella época es recogida en la Constitución española de 1812, en la belga de 1831 y se convierte, con uno u otro contenido en el supuesto necesario de la parte orgánica de todas las constituciones. En nuestros días, las constituciones de la posguerra hay algunas que no lo formulan de modo expreso como principio inspirador de su estructura jurídico-política, pero lo mantienen a través del mecanismo constitucional como las de Polonia, artículo 2; Baden, artículo 57 y Baviera, artículo 5, faltando expresa formulación en otras como Yugoslavia, Rumania y Bulgaria, aunque se aprecie en el contexto legal. Nada dicen la italiana y la francesa de 1946 que ni siquiera emplean la palabra poder para referirse al legislativo, ejecutivo y judicial en su texto.
   
   En la doctrina política Montesquieu es seguido a través del siglo xviii y xix e incluso en el xx por todos los autores y las excepciones son muy escasas, si se hace excepción de los autores no liberales franceses como Maistre, De Bonald y algún liberal. Algunos de estos autores trataron de establecer la teoría de un cuarto poder o poder neutro cuya misión fuese hacer posible el funcionamiento de los demás, para que no se cruzasen entre sí y cada uno se conservase en su lugar. Así Benjamin Constant lo defendió atribuyéndolo al rey que no tenía ningún interés en trastornar el equilibrio y tenía, por el contrario, todo interés en mantenerlo. La doctrina es un supuesto del régimen parlamentario, tanto en su versión monárquica como republicana, particularmente en los conflictos que se suscitan entre legislativo y ejecutivo, al atribuirse al rey o al presidente la facultad de disolver el Parlamento y convocar nuevas elecciones o aceptar la dimisión del jefe del Gobierno.
   
   La doctrina reciente ha esbozado diversas tesis enmendando en algunos aspectos la de Montesquieu, pero ciertamente partiendo de ella. Ya en el siglo xviii, el abate Sieyès en Francia, colocaba por encima de todos los poderes existentes en el Estado, el poder constituyente. En el siglo xx, Hans Kelsen no ve más que dos poderes en el Estado: la creación del Derecho y el de su aplicación. Romagnosi, llega a señalar ocho poderes distintos: determinante, operante, moderador, postulante, judicial, coactivo, certificante y predominante. Maurice Hauriou modifica la tríada clásica y extrae de la misma al judicial, al que considera poder no político, y lo sustituye por el de sufragio, y estima que por orden de importancia cualitativa está en primer lugar el de sufragio, seguido del legislativo y ejecutivo, aunque si se ordenan por la importancia en su actuación el orden es radicalmente inverso, correspondiendo la primacía al ejecutivo. El predominio de este último en la época contemporánea ha radicado en una acumulación de poder antes desconocida que ha permitido hablar de una caída de la tríada de poderes. Ciertamente que si nos atenemos al esquema originario de la teoría habría que convenir en ello, pero el sentido auténtico de la misma no consiste tanto en definir tres poderes o, en hipótesis, un mayor número, sino en la afirmación de que es preciso un equilibrio entre los que existan para evitar el abuso que la concentración llevaría consigo, en perjuicio de la libertad política.
   
   La doctrina de la división de poderes ha recibido en la práctica diversas interpretaciones, pero sólo indicaremos las dos esenciales: la parlamentaria y la presidencialista; flexible la primera y rígida la segunda. Para el parlamentarismo, cuyo ejemplo clásico está presentado por el régimen inglés, significa la división, no separación, sino unas relaciones íntimas entre los poderes, especialmente el legislativo y el ejecutivo. El ejecutivo, el Gobierno, se extrae del seno del legislativo, el Parlamento, y actúa en éste amparado en la mayoría parlamentaria. Si en algún momento el Parlamento pierde la confianza en el ejecutivo, le niega el voto o triunfa una moción de censura, en cuyo caso el Gobierno ha de dimitir. El Gobierno tiene como arma para reaccionar contra el Parlamento, la disolución. Este régimen existe en Francia especialmente desdé 1870, España en la Constitución de 1876 y la Constitución italiana de 1848. Generalmente se ha caracterizado por el predominio de los Parlamentos, aunque en nuestros días es fenómeno clásico el robustecimiento del ejecutivo como puede apreciarse en el acrecimiento de la figura del Primer Ministro británico y en la nueva Constitución francesa de 1958, que ha reaccionado contra aquel predominio mostrando un acusado matiz presidencialista y librando, en gran parte, al ejecutivo de los vaivenes de la actuación parlamentaria.
   
   La otra interpretación, la rígida o presidencialista, es la plasmada en la Constitución norteamericana de 1787, cuyas características más destacadas son la independencia del ejecutivo, del legislativo y del judicial; el legislativo no puede formular votos de confianza ni mociones de censura al ejecutivo, pues éste no forma parte de aquél; no hay un «banco azul» para los ministros en la cámara legislativa. El judicial mantiene su clásica independencia, aunque en la práctica su control de la constitucionalidad de las leyes en Norteamérica, desdice de esta rígida separación. La realidad norteamericana es la que mejor refleja esta interpretación; el presidente es elegido por el pueblo de los Estados Unidos, aunque sea de forma indirecta y su mandato no depende del ejecutivo: el legislativo, bicameral, es designado por los Estados de la Unión y por la población americana y no hay posibilidad de disolución por el presidente, jefe del ejecutivo: el poder judicial es independiente por su inamovilidad. En los Estados Unidos la historia constitucional muestra que según las épocas ha existido un predominio de uno u otro de los tres poderes. En la primera mitad del siglo xix predominó el judicial, debido a la doctrina del juez Marshall sobre el control de la constitucionalidad de las leyes por los tribunales; la segunda parte del xix y primera del xx contempló el predominio del legislativo y en la época actual se aprecia un claro predominio del ejecutivo; de hecho es el presidente de los Estados Unidos quien acumula mayor cantidad de poder, si no directamente por el texto constitucional, sí amparándose en facultades extraconstitucionales y en una interpretación favorable al mismo de las consagradas en la Constitución. Aunque no existan regímenes puros de uno u otro tipo, en torno de estas interpretaciones pueden agruparse todas las que de la doctrina se han producido. En los países hispanoamericanos, de clara influencia norteamericana, es típica la forma presidencialista con atenuaciones más o menos acusadas en favor de las fórmulas parlamentarias. Véase Derecho constitucional; Constitución.

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